О нарушении законодательства в области общедоступности дошкольного образования путем введения незаконных норм в регламенты комплектования детских садов
Дефицит более 2 млн. мест в детских садах, искусственно созданный муниципалитетами в середине 2000-х годов из-за их незаконного бездействия в исполнении своей конституционной обязанности - поддержания в достаточном количестве муниципальных детских садов и при необходимости расширения их сети (Постановление КС РФ № 5-П от 15.05.2006), - вынуждает местные администрации идти на сознательное нарушение Конституции России и ее законодательства при определении порядка комплектования муниципальных дошкольных образовательных учреждений. Вследствие этого НИ ОДИН местный регламент комплектования МДОУ не соответствует Конституции!В ч.ч. 1-2 ст. 43 Конституция Российской Федерации устанавливает право каждого на образование и гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного образования, в том числе, в муниципальных образовательных учреждениях.Ст. 12 Конституции РФ устанавливает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.Конституционный суд РФ в п. 2.1 своего постановления № 5-П от 15.05.2006 указывает:"Важнейшей функцией Российской Федерации как социального государства является обеспечение права каждого на образование, в том числе дошкольное, общедоступность и бесплатность которого в государственных или муниципальных образовательных учреждениях гарантируется (статья 43, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации) на основе конституционного принципа юридического равенства. Закрепляя право на образование и в качестве одного из его элементов - право на общедоступное и бесплатное дошкольное образование в государственных или муниципальных образовательных учреждениях, Конституция Российской Федерации непосредственно определяет и систему гарантирования этого права, предполагающую в том числе, что государство и муниципальные образования - исходя из конституционного требования общедоступности дошкольного образования независимо от места жительства - обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся дошкольные образовательные учреждения и при необходимости расширять их сеть. Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования (принята Генеральной конференцией ЮНЕСКО 14 декабря 1960 года) и статья 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах доступность образования определяют как равные для всех права и возможности его получения, что предполагает не только экономическую доступность (в частности, установление бесплатного начального образования), но и физическую доступность, под которой названные акты понимают безопасную физическую досягаемость образования либо посредством посещения учебного заведения, находящегося на разумном географическом удалении, либо путем получения доступа к современным технологиям. Применительно к конституционному праву на общедоступное и бесплатное дошкольное образование в системной связи с конституционным принципом равенства это означает, что каждый ребенок имеет равную с другими, не зависящую от социального происхождения, места жительства, а также иных обстоятельств, возможность развития личности, а равенство возможностей при получении образования предполагает равный доступ в существующие государственные или муниципальные образовательные учреждения".Линию конституционного принципа равенства возможностей развития личности, равенства возможностей при получении образования продолжает и федеральный законодатель. Так, в соответствии с п. 1 ст. 10 Закона РФ «Об образовании», с учетом потребностей и возможностей личности образовательные программы осваиваются в следующих формах: в образовательном учреждении - в форме очной, очно-заочной (вечерней), заочной; в форме семейного образования; в форме самообразования; в форме экстерната. Согласно п. 3 ст. 18 Закона РФ «Об образовании», для воспитания детей дошкольного возраста, охраны и укрепления их физического и психического здоровья, развития индивидуальных способностей и необходимой коррекции нарушений развития этих детей в помощь семье действует сеть дошкольных образовательных учреждений. При этом в силу п. 2 ст. 63 Семейного кодекса РФ родители с учетом мнения детей имеют право выбора образовательного учреждения и формы получения образования детьми. Таким образом, исходя из Конституции России и действующего федерального законодательства, образование в муниципальном дошкольном учреждении является составным элементом общедоступного бесплатного образования, формой социальной поддержки семьи государством, а его предоставление направлено на реализацию конституционного принципа юридического равенства, выраженного в данном случае всеобщим равенством возможностей развития личности, а равно всеобщим равенством возможностей для получения образования.В соответствии с п. 13 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа относится к вопросам местного значения городского округа. Следуя положениям статьи 12 Конституции РФ, федеральный законодатель абзацем 3 ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в области местного самоуправления закрепил за федеральными органами государственной власти полномочия правового регулирования прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения. П. 4 ст. 7 этого закона установлено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. За превышение законодательно предусмотренных полномочий федеральный законодатель установил ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц. Так, ст. 5.57 Кодекса РФ об административных правонарушениях предусматривает ответственность в том числе и органов местного самоуправления, и их должностных лиц за нарушение права на образование, выразившееся в нарушении или ограничении права на получение общедоступного и бесплатного образования. Таким образом, органы местного самоуправления не имеют правовых оснований для самостоятельного правового регулирования собственных прав, обязанностей и ответственности, если только такое право не предусмотрено для них нормативно-правовыми актами федеральных органов государственной власти, а в случае превышения или неисполнения своих полномочий несут за это ответственность, предусмотренную федеральными законами; такую же ответственность несут и должностные лица органов местного самоуправления, а равно их структурно-отраслевых подразделений в случае превышения своих полномочий или неисполнения должностных обязанностей. Реализуя вышеуказанные полномочия, пунктами ст. 31 Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» к полномочиям органов местного самоуправления в области дошкольного образования федеральный законодатель отнес:п. 2) организацию предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования;п. 3) создание, реорганизацию и ликвидацию муниципальных образовательных учреждений;п. 4) обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий.Таким образом, в Законе РФ «Об образовании» федеральным законодателем, с одной стороны, не предусмотрено право органов МСУ по собственному усмотрению определять объем исполнения каждого из указанных полномочий (либо его части), в том числе – организации предоставления общедоступного дошкольного образования, но, с другой стороны, федеральный законодатель не вмешивается в определение порядка исполнения этих полномочий.Согласно п. 2 ст. 18 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов.Ряд нормативных правовых актов (как федеральных, так и областных или местных) устанавливает преимущественное право приема в МДОУ детей, чьи родители принадлежат к определенным категориям, но при этом не предусматривает ущемления аналогичного права других детей на прием в МДОУ (напр., ФЗ «О полиции», ФЗ «О статусе судей Российской Федерации» и т.д.).Типовое положение о дошкольном образовательном учреждении, утвержденное приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 27 октября 2011 г. N 2562, устанавливает, что: «…25. Порядок комплектования дошкольного образовательного учреждения определяется учредителем в соответствии с законодательством Российской Федерации и закрепляется в уставе.26. В дошкольное образовательное учреждение принимаются дети в возрасте от 2 месяцев до 7 лет. Прием детей осуществляется на основании медицинского заключения, заявления и документов, удостоверяющих личность одного из родителей (законных представителей)».Следовательно, орган местного самоуправления самостоятельно, то есть в соответствии с собственными нормативными правовыми актами и за счет своего бюджета, реализует полномочия по решению организационных вопросов предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования детям в возрасте от 2 месяцев до 7 лет в порядке строгого соответствия нормам Конституции Российской Федерации, федерального законодательства и иным вышестоящим нормативным правовым актам, в полном объеме, без права уменьшения этого объема по собственному усмотрению.Реализация органом МСУ своих полномочий предполагает введение им нормативного правового акта, регламентирующего порядок комплектования МДОУ. Данный регламент, строго исходя из норм федерального законодательства и вышестоящих актов муниципального образования, обязательно должен предусмотреть следующие организационные вопросы, при решении которых объективное право на общедоступное и бесплатное дошкольное образование в образовательном учреждении, предусмотренное Конституцией и конкретизированное федеральным законодательством, последовательно преобразуется в субъективное право конкретного ребенка на дошкольное образование в муниципальном дошкольном образовательном учреждении:- условия и порядок регистрации ребенка, родители которого выбрали форму освоения дошкольной образовательной программы в образовательном учреждении, для последующего поступления в МДОУ;- порядок учета детей;- периодичность и сроки комплектования МДОУ;- условия соблюдения преимущественного права на поступление в МДОУ определенных федеральными законами лиц;- условия наступления, форму и порядок реализации права ребенка на поступление в МДОУ;- общий порядок предоставления мест в МДОУ;- условия утраты ребенком права на поступление в МДОУ.Поскольку Конституция РФ устанавливает принцип равенства, а федеральными законами не предусмотрена возможность ограничения права на общедоступное бесплатное дошкольное образования в муниципальных образовательных учреждениях, то федеральное законодательство не позволяет ставить сроки обеспечения гражданам свободного доступа к бесплатному дошкольному образованию в зависимость от каких-либо обстоятельств, в том числе:- наличия у ряда лиц права преимущественного устройства в муниципальные дошкольные образовательные учреждения (например, в связи с более ранней по сравнению с иными лицами постановкой на учет в управлении образования и/или наличием льгот);- отсутствия (нехватки) свободных мест в дошкольных образовательных учреждениях на момент комплектования МДОУ муниципального образования будущими воспитанниками;- несоответствия местного регламента комплектования МДОУ действующему федеральному законодательству;- полного или частичного неисполнения органом местного самоуправления одного или нескольких полномочий, связанных с обеспечением предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования в МДОУ;- недостатка средств в бюджете муниципального образования для решения данного вопроса местного значения.Следовательно, бездействие муниципалитета в отношении любого лица в возрасте от 2 месяцев до 7 лет, чьи родители (законные представители) соблюли процедуру его постановки на учет для получения направления в МДОУ, в решении организационных вопросов по предоставлению ему бесплатного дошкольного образования в МДОУ либо прямой отказ решать такие вопросы, выразившиеся как в своевременном необеспечении (или несвоевременным обеспечении) его свободным местом в МДОУ, так и в отказе в направлении в требуемый МДОУ в период комплектования муниципальных дошкольных образовательных учреждений, а равно перенос сроков включения этого лица в списки на комплектование муниципальных дошкольных образовательных учреждений будущими воспитанниками на более поздний срок вкупе с одновременным предоставлением мест в МДОУ другим лицам – пусть и в порядке, утвержденном органом местного самоуправления, – противоречат конституционному принципу юридического равенства как возможностей развития личности, так и возможностей при получении образования, обусловленному Конституцией РФ и реализованному в федеральном законодательстве. С другой стороны, требование родителя (законного представителя) этого лица о предоставлении ему направления в период ближайшего комплектования (доукомплектования) МДОУ по месту жительства, а равно требование направить его в МДОУ после окончания периода комплектования (доукомплектования) в случае, если это место не было предоставлено, является правомерным, основанным на законе.Следовательно, исходя из конституционного принципа равенства как возможностей развития личности, так и возможностей при получении образования, орган местного самоуправления при решении организационных вопросов по предоставлению общедоступного дошкольного образования обязан обеспечить исключение каких-либо обстоятельств, препятствующих соблюдению этого принципа, для чего обязан (в числе прочего):- анализировать динамику рождаемости, учета детей для получения места в группах МДОУ и направления детей в МДОУ, а также принимать иные организационные меры для того, чтобы предвидеть и своевременно принять оперативные меры к недопущению нехватки свободных мест в группах МДОУ. - определить и обеспечить реализацию такого порядка определения детей (предоставления мест) в МДОУ, который бы реально исходил из норм федерального законодательства, при этом - своевременно, в текущий или ближайший определенный органом МСУ период комплектования или доукомплектования МДОУ, следующий за датой постановки ребенка на учет для предоставления места в МДОУ, исходя из вышеозначенного порядка, обязан предоставить ребенку место в МДОУ по месту жительства, с учетом пожеланий родителей; - должен обеспечивать местами в МДОУ всех без исключения желающих на момент комплектования, с учетом их места жительства и наличия преимущественного права поступления в МДОУ; - не вправе отказывать в предоставлении места в МДОУ на каком-либо основании, за исключением несоответствия ребенка возрастным критериям, установленным отраслевым органом Правительства Российской Федерации.При этом отсутствие (нехватка) свободных мест в МДОУ, очевидно, не освобождает орган МСУ от обязанности организовать предоставление общедоступного бесплатного дошкольного образования для любого конкретного ребенка, находящегося на учете для направления в МДОУ.Таким образом, отсутствие свободных мест в МДОУ не является правовым основанием для отказа кому-либо в доступе к дошкольному образованию в МДОУ.Также очевидно, что отсутствие (нехватка) свободных мест вызвано исключительно несоблюдением органа местного самоуправления своей обязанности сохранять в достаточном количестве имеющиеся дошкольные образовательные учреждения и при необходимости расширять их сеть. Данная обязанность, как видно из п. 2.1 Постановления КС РФ № 5-П от 15.05.2006, исходит из конституционного требования к органам МСУ обеспечить общедоступность бесплатного дошкольного образования в МДОУ, а собственно обеспечение достаточного количества мест в МДОУ, равно как и соблюдение установленных сроков комплектования (направления детей), соответственно спросу со стороны населения однозначно является организационным вопросом.Публичное право предполагает императивный характер нормативных правовых актов, их строгую иерархию и невозможность ограничения действия норм вышестоящих нормативных правовых актов нижестоящими, если только возможность такого ограничения не предусмотрена вышестоящими нормативными правовыми актами. Реальное исполнение нормативных правовых актов может быть обусловлено только их строгим соблюдением всеми физическими и юридическими лицами. Обеспечение свободного – в рамках закона – доступа к дошкольному образованию немыслимо без полного и окончательного исполнения органами местного самоуправления и их должностными лицами своих полномочий и должностных обязанностей в строгом соответствии с нормами Конституции РФ, федерального законодательства и местных нормативно-правовых актов и учетом их в своей деятельности. Право на образование является одним из основных прав человека, установленных Конституцией России. При этом согласно ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. В силу ст. 55 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Федеральным законодательством, как видно из вышеприведенных нормативных правовых актов, не предусмотрена возможность ограничения доступа к дошкольному образованию ни каким-либо актом органа МСУ на основании отсутствия (нехватки) свободных мест в МДОУ (как и на каком-либо ином основании), ни незаконными действиями или бездействием. Однако не желая решать вопрос своевременного обеспечения детей местами в МДОУ, муниципалитеты в нарушение смысла положений Конституции России о равенстве прав и свобод человека, о невозможности осуществления прав одними в ущерб другим, о необходимости соблюдать Конституцию и законы, в нарушение права родителей выбора формы образования и образовательного учреждения в регламенты комплектования детских садов вводят перечень обстоятельств и условий для реализации детьми права на образование, которые затрудняют предъявление претензий родителей к местным властям, так как позволяют придать видимость законности бездействия органов МСУ. В такой перечень входят или могут входить:1. Обстоятельство наличия свободных мест в МДОУ как условие для направления туда ребенка.2. Установление ограниченного периода комплектования МДОУ, в остальное время либо в определенное время производится доукомплектование, либо оно не производится вовсе.3. Нарушение внеочередного и первоочередного права льготников на поступление в МДОУ.4. Самовольное установление льгот для определенных категорий.5. Отсутствие условий для прекращения права ребенка на направление в МДОУ.6. Создание препятствий и условий для перевода ребенка из одного МДОУ в другое.7. Возможность отказа в направлении в МДОУ по неопределенным причинам.8. Проживание или регистрация на данной территории как условие для поступления в МДОУ.9. Установление возраста ребенка для поступления в МДОУ существенно старше 2 месяцев.10. Требование, незаконно и/или необоснованно ограничивающее какое-либо законное право родителей или детей.11. Подмена истинных понятий на суррогатные.12. Непринятие во внимание требования безопасной физической досягаемости МДОУ (установление права предоставления детского сада не по месту жительства в игнорирование пожеланий родителей).13. Незаконное аннулирование путевки (не предусматривается возможность направить ребенка в МДОУ, даже если родители вовремя правильно не оформили его по уважительной причине).14. Самовольная замена своей обязанности на право.15. Нарушение или ограничение права родителей на выбор образовательного учреждения.16. Иные обстоятельства (помимо отсутствия свободных мест), препятствующие поступлению в МДОУ.17. Временное устройство ребенка с дальнейшим отказом в предоставлении ему дошкольного образования в МДОУ из-за отсутствия свободных мест.18. Комплектование МДОУ «коммерческими» группами.19. Отсутствие норм, предусматривающих резерв мест в МДОУ на случай комплектования вне установленного периода.Органы местного самоуправления своевременно, заранее извещаются родителями о необходимости направления детей в МДОУ по месту жительства. Однако меры для своевременной ликвидации нехватки свободного места в МДОУ (введения нового места) для детей после постановки их родителями на учет органами МСУ не принимаются, вследствие чего ряду детей годами отказывается в направлении в МДОУ, при этом другим их сверстникам места в МДОУ предоставляются. Более того, в своих ответах на претензии родители органы местного самоуправления заявляют только лишь о "готовности рассмотреть вопрос" об предоставлении места в детском саду, что и вовсе отменяет конституционную гарантию общедоступного образования в МДОУ. Следовательно, в отношении детей, которым отказывается в предоставлении места на основании его отсутствия (нехватки), органы местного самоуправления незаконно и необоснованно действуют вопреки конституционному принципу равенства как возможностей развития личности, так и возможностей при получении образования.В соответствии с местными регламентами комплектования, предоставление мест в МДОУ осуществляется в порядке очереди, с учетом наличия льгот (что также обусловлено нехваткой мест в детских садах). При этом если само по себе предоставление мест в порядке очередности не нарушает действующее законодательство, то в обстоятельствах отсутствия (нехватки) свободных мест оно, в свою очередь, превращается в обстоятельство, препятствующее равному с другими доступу ряда детей в МДОУ, обусловленному конституционным принципом как равенства возможностей получения образования, так и равенства возможностей развития личности. При таких условиях нарушается принцип равенства прав и свобод человека, в соответствии с которым осуществление прав и свобод человека не должно нарушать права и свободы других лиц. Именно из-за нехватки мест в МДОУ в отношении детей не соблюдается законодательство об общедоступности бесплатного дошкольного образования. С одной стороны, это не дает им возможности развиваться в равных условиях с детьми того же возраста, которые уже получили или получат в текущий период комплектования направления на свободные места в МДОУ, а первые все еще «стоят в очереди», и, с другой стороны, в условиях нехватки мест в МДОУ по вине органа МСУ, осуществление другими лицами своего права на образование в МДОУ нарушает право детей, которым "не досталось" свободных мест, на образование в МДОУ. Как было рассмотрено выше, преобразование объективного права на дошкольное образование вообще и на дошкольное образование в муниципальном образовательном учреждении в частности, установленного Конституцией РФ, международными нормативно-правовыми актами, действующими на территории Российской Федерации, и федеральным законодательством, в субъективное право ребенка на дошкольное образование в МДОУ по месту жительства происходит, в том числе, при обязательном условии полного и окончательного исполнения органом местного самоуправления своих полномочий по организации предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования в строгом соответствии с нормами Конституции и федерального законодательства. В соответствии с преамбулой к Закону РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании», под образованием в данном Законе понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов). Очевидно, что только лишь при получении ребенком возможности посещать дошкольное учреждение (т.е. при предоставлении ему места в МДОУ) он будет иметь возможность присоединиться в этом учреждении к данному процессу и стать его полноправным участником – то есть реализовать свое конкретное (субъективное) право на дошкольное образование в МДОУ по месту жительства. Исходя из вышеизложенного, обязанность муниципалитета заранее обеспечить наличие свободного места для предоставления ребенку места в МДОУ по месту жительства вне зависимости от наличия или отсутствия льгот у детей при поступлении, но с их учетом при распределении направлений в группы МДОУ, обозначена всей системой права Российской Федерации в области свободного и равного доступа к образованию вообще и к дошкольному образованию в частности.В связи с вышеизложенным прошу Генеральную прокуратуру РФ и Рособрнадзор проверить на предмет соответствия положениям Конституции Российской Федерации и федерального законодательстве об общедоступности дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях местные регламенты (положения) о комплектовании детских садов. При выявлении несоответствия привлечь согласовавших тексты положений должностных лиц, а также органы местного самоуправления или их структурно-отраслевые подразделения, принявшие такие положения, к административной ответственности по ч. 1 ст. 5.57 КоАП РФ.
Подробнее о незаконных нормах в регламентах: http://detivsad.ucoz.ru/index/razbor_narushenij/0-32 (разбор конкретных норм)